这一过程是必需的，因为代议程序承载着基于民主商谈的公共理性，以此整合多元社会的碎片化和离散化意见，寻求分歧中的最大公约数。

对于这类情形，无论是香港立法会还是中央立法机构采取此类行为，都会以极大地戕害司法机关的独立性和权威性为代价。香港回归前，在普通法体制下，法律解释则是法院所固有的功能，与司法适用是同一个过程，不需要法律专门另行规定。

根本规范的变更，带来各项制度的相应变化。可见，全国人大常委会自身制定的立法解释的效力，高于报请其裁决解释冲突的司法解释。小平同志关于对港政策五十年不变的政治承诺，已经通过法律规范的形式规定在基本法第5条。从我国法律解释制度的特点和全国人大常委会对基本法的四次解释实践来看，全国人大常委会对基本法的解释应以被动启动为主。这不是安于现状地维持香港的繁荣稳定所能消极回答，毕竟，香港问题既不是纯粹的区域问题，也不是一个纯粹的经济问题，而是一个具有全国性战略意义的国家治理能力和治理体系问题，特别行政区也是政治领域的特别行政区，是有机统一深化政治体制改革的试金石。

这类条款，占基本法条文的绝大部分。第20条规定：香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。公益诉讼以及基于公共利益的信息公开申请，均是监督方式之一。

[11]只有在此视野下，才可领会以公民知情权为基础的政府信息公开制度所具有的重大宪法功能，而不是局限于一种以公开促进自我规约的狭窄认知。具言之，在基于法律上利害关系的具体行政行为下，信息是行政主体做出行政行为的基本依据，直接关系到行政行为的合法性，基于正当程序原则，行政行为的所有信息应当全部向行政相对人公开，至于其中可能存在的泄露国家秘密、商业秘密或个人隐私问题，应当通过《保守国家秘密法》、《档案法》及相关保密协议等配套制度予以解决。[27]参见王锡锌：《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，载《清华法学》2009年第2期。有鉴于此，相关理论更新和制度调整成为必然。

具体报道参见蓝天彬：《南通父女以生活需要为由提94次政府信息公开申请》，载凤凰网：http：//news.ifeng.com/a/20150302/43250545_0.shtml，最后访问时间：2016年4月13日。作为一种设想，有待实践推动。

5.应当公开而未公开或公开不当的，应当追究相关责任。人大在何种条件下介入，取决于宪法关于人大、政府与公民的关系设定，其中蕴涵深刻的宪法体制组织和运行逻辑。因而，上述质疑忽视最重要的一点，人大监督职权行使反而是完善人大制度的契机。这是与公共利益相区分的要义所在。

[16]参见王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，载《中国社会科学》2014年第9期。每年度各级人大会议上的政府工作报告制度，和《监督法》中规定的人大常委会监督职权行使，均是对应于这一逻辑的制度构造。现代权利理论适应行政国家趋势，超越了消极权利和积极权利的二分法，主张任何权利的实现均仰赖国家义务的履行。《监督法》专章规定专项工作报告制度，并设置询问与质询机制，其意明显指向政府的信息公开。

政府行政的正当性也因此受到波及。上述六个路径表明，专项工作报告制度实是人大对民意的即时回应，民意据此导入宪法体制，从而获得有效的制度支撑。

并且，公民知情权与政治权利的密切关联，决定了以行政法规作为规范载体，不符合《立法法》第8条第(五)项确立的限制政治权利的法律保留原则。公民为何服从政府并自愿接受政府的职权调整，是治理逻辑得以存在的基础问题，这构成政府行政的正当性追问。

公开的对象，包括作为行政相对人的公民和与行政行为具有利害关联的相关人。其中，《条例》第14条的例外事项、第8条的三安全一稳定条款、《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中的内部管理信息，是最为主要的拒绝理由。在此意义上，《条例》第9-12条规定的政府主动公开，看起来是政府的单向职权行为，但绝不可忽视隐含其中的人大和公众两方对于政府信息公开的有效规导，而这显然符合宪法体制组织和运行逻辑的要求。韦伯寄希望于强势的代议制民主，试图利用立宪体制下的政府对议会负责的权威控制，并通过严格而富有实效的人民选举选拔和培养领袖，据此对抗和控制具有自闭倾向的行政官僚制。2.由分散的法律上利害关系所聚集，与公共利益并存，其载体一般表现为土地开发规划和项目建设等综合决策。这是现代民主的基本逻辑。

同时，政府行政基于自身权力利益需要，天生就有垄断信息、拒斥公开的倾向。面对这一复杂情况，应抽丝剥茧，以个体利益与主体的关联性作为分析原点，即行政行为带来的利益影响是否可落实到特定的公民主体，如果可以，那么这一主体就与行政行为具有直接利害关联。

然而，我国的这一制度设计，却人为割裂了上述逻辑关联。值得说明的是，由于人大制度尚处于发展完善过程中，经由上述渠道的民意表达常常在社会热点讨论中缺席，以致看似确定无疑的民意无法获得制度认可。

但在司法实践中，从已经发生的政府信息公开争议来看，法院判决支持原告的情况较少，裁判结果以裁定驳回起诉居多，行政诉讼救济的实效相对不足。这一情形常见于竞争性许可和政府公共给付行为。

在这一维度，政府信息公开应做如下制度安排。它并不以决定决策为目的，而是希望通过汇聚各方意见以形成对行政过程有约束力的公共舆论，[26]以此优化决策的信息基础，在促进决策帕累托最优的同时，亦增强最终决策的合法性说辞。其实，所有权利, 都是人民主权的表达，上述话语非但不能揭示知情权的专属价值，还使得知情权沦为一种既无规范逻辑亦无实践意义的空泛宣示话语，无助于明确知情权的实现逻辑。[9]但这一理论恪守呆板的权利类型划分，忽视了权利的交互性及由此导致的权利冲突，自然无法解释也无力化解为实现不同权利的各种国家义务间的彼此冲突。

文章来源：《中国法学》2016年第3期 进入专题： 政府信息公开 。这一逻辑是依据《宪法》第2条、第3条、第三章的规定提炼出来的规范表达，大体表述如下：人民选举代表组成人民代表大会，人民代表大会是国家权力机关，产生国家机构，国家机构履行宪法赋予的职权，与作为具体个体的公民发生法律关系。

二是由人大常委会按其工作机制依据社会舆情分析自行判断，这是民主基础上的集中体现。那么，随之而来的一个可能质疑便是，这是否排斥了公民对政府行政过程的参与？而公民参与的缺失，将进一步加剧公众的政治冷漠，乃至引发公地悲剧，并可能因人大的弱势而使政府系统有机会铸成一个牢固的专业铁笼，以理性之名名正言顺地拒斥民主。

以《行政诉讼法》为标杆的法律上利害关系，由于对直接因果关系的强调而极大缩小行政行为的实际辐射范围。就此而言，相对于人民——人大——政府主权逻辑下的公共利益，政府——公民治理逻辑的构造基点在于行政行为与公民之间的直接利害关联。

有鉴于此，本文拟从宪法体制的组织和运行逻辑及政府在其中的定位这一角度，检视当下政府信息公开实践陷入的困境，并根据这一宪法逻辑，厘清政府信息公开在不同逻辑环节的制度模式。然而，由于《条例》对主权逻辑和治理逻辑的混淆，没有意识到不同逻辑下信息所具有的不同性质及其功能，也无法体会到不同性质的信息对不同逻辑下的公民的不同意义，因此没有设置有针对性的制度予以区分。在喧闹中观之，总觉有颇为不妥之处：是否仅仅凭借其中华人民共和国的公民身份，就可不论行政区划、不论级别、不问事由，向中华人民共和国境内的任何级别政府、任何部门乃立任何公务员申请任何信息的公开？ 而在《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案中，陆某家人一年内以五花八门的理由向多个部门提起了至少94次信息公开申请，其后又提出39次行政复议、36次行政诉讼。另一方面，在政府——公民治理逻辑中，区分直接利害关联的三层次，确证信息与公民个体的利益关联程度，据此分别构建公开模式。

第二，优化公众参与的公共领域支持机制，如基于言论自由的公共讨论，基于结社自由的社团力量组织化，以及基于专家理性的专业知识导引，既可为人大源源不断地输入理性民意，构造社会监督向宪法监督的制度联接点，也从一个角度形成对人大积极履行职权的民意压力。上述质疑其实颠倒了因果关系，是人大职权不作为导致人大疲软，而人大疲软只有依靠人大职权行使来克服。

所幸的是，新修订的《预算法》对于人大预算审查权的强调，也许是走出这一困局的一次重要契机，亦是以财政民主为牵引的民主政治发展的一次重要契机。一方面，与公民生活密切相关的绝大多数行政执法领域(许可、处罚、强制等)一般不会涉及诸如国防、外交、国家安全之类的重大国家秘密(绝密)。

当然，这种区分不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。三种政治权利分别从构成、参与和监督三个维度建构宪法体制的组织框架，并作为动力资源促进宪法体制的动态改善和良性运行。